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瑙鲁社会概况
  • 作者:赵少峰
  • 来源:瑙鲁
  • 时间:2017-08-01
  • 关键词:国民生活;医疗卫生;公民权利保护

第一节 国民生活

一 社会福利

尽管瑙鲁面临诸多社会问题,财政收入有限,但是政府依然向国民提供很好的社会福利。1968年独立以后,瑙鲁共和国第一任总统哈默·德罗伯特就开始着手建立涵盖各个领域、面向全体国民的全面社会福利体系。在丰富磷酸盐资源的支撑下,瑙鲁人均年收入一度高达1万美元,在国家财政充足时期,医疗、教育等费用均由国家提供。但是,高福利制度也带来了巨大的资源浪费和过度消费,使人变得比较懒惰。例如,在20世纪末期,瑙鲁岛上本来建有两所环境幽雅的国立医院,而且医疗设备全是进口的,看病不收一分钱,可不少人偏偏喜欢乘坐飞机到澳大利亚治病,虽然要花一大笔钱,但是政府会全额报销。学生上学是完全免费的,如果到英、美、澳等发达国家留学,一切开支也统统由政府承担。全国有一半以上的人在政府部门或国有公司里上班,但上班时间很随便。在瑙鲁人看来,工作与其说是需要,不如说是享受。他们在岛上仅有的绿地上建起了高尔夫球场。家庭普遍拥有现代化的家用电器。

目前,瑙鲁政府依然是岛上所有社会福利的主要提供者,教育、医疗免费一直延续至今。尽管瑙鲁在2000年以后遇到了财政危机,但是瑙鲁政府还是制定了一个详细的面向全国公民的福利制度。其中包括向老年人和新出生婴儿支付津贴。通过老年和残疾养恤金、丧偶和疾病补贴以及儿童捐助金(由地方政府议会管理),政府向需要帮助的人提供社会援助。对60岁以上的公民以及残疾人,政府每两个星期向他们发放200澳元的津贴。瑙鲁航空公司为75岁及以上的老年人外出旅游提供优惠。在瑙鲁医院,政府依然免费提供全部医疗服务。

二 就业

2000年以前,在政府丰厚工资和完善的社会福利条件下,瑙鲁人享受着一种让其他太平洋岛国人生羡的闲暇生活。上班时间很随便。由于政府提供高福利,很多人不愿意工作。一位西方国家外交官评价道:“这是生活在那里的人民看不到有必要从事劳动所必然产生的后果,因为一切都依赖国家。”随着瑙鲁经济的衰退,这一切都发生了变化。人们要通过工作获得报酬,以维持家庭开支。

按照宪法规定,女性有平等的就业机会。为了拓宽就业渠道,私立部门和教会机构为妇女提供了培训机会。通过学校教育和社会宣传,消除性别歧视的观念。2013年,在非农业生产部门,女性职员所占比例为37.6%[]

20世纪中后期,大多数瑙鲁人在磷酸盐公司和政府公共部门工作,瑙鲁的私营部门非常少。现在,这种局面正在发生着改变。磷酸盐公司不再需要大量工作人员,政府也在裁员,以减少财政支出。2014年在政府部门和国有公司工作的人员占到38%,在私营企业工作的占17%。瑙鲁高素质人才特别缺乏。2002年,人力资源部门调查显示,瑙鲁有200多人被认定为专业人员,但只有27人具有本科及以上学历。然而,随着磷酸盐储量的减少和随后的政府改革,瑙鲁的就业机会大大减少,失业率不断上升。政府通过发展渔业和种植业,进行信息通信技术培训和教师培训来解决就业问题。瑙鲁没有就业或人力资源机构来推进就业工作。2016年1月,瑙鲁向联合国提交了《消除对妇女一切形式歧视公约》执行情况的报告。从报告来看,大部分女性从事文秘工作或者专业性工作,而男性则从事与工艺品制作、贸易、种植以及机械修理等有关的工作。在经济活动中,仅有2%的人口从事传统工作(非正式的),比如说种植业和渔业。调查发现,在公共服务领域,女性所占比例较高。虽然官方统计资料显示,在职业选择方面有一定程度的性别歧视,但是也有大量女性能够在安全领域工作,还有的担任重型设备司机。在工资待遇方面,在工资较高的前1/3岗位中,女性员工占了全部劳动者的48%。在中等和低收入雇佣劳动岗位上,女性所占比例分别为71%和56%。男性比较喜欢传统的工作,如消防员和工程师。当今这些传统的工作依然强烈地吸引着男性。2012年,澳大利亚瑙鲁难民处理中心再次开放,为瑙鲁提供了800个左右的就业岗位。一些土地拥有者将土地出租给难民处理中心,用来建造房屋或者存放集装箱设施,从中获取收益。

根据2015年人口统计与健康调查报告,瑙鲁就业状况与受教育水平有明确的联系。仅接受高中教育的人群中,50%的女性被雇用,73%的男性被雇用。接受高中以上教育的女性中,77%的人被雇用。调查还显示,不同年龄阶段,人们被雇用的比例也有所变化。在所有年龄阶段中,35~39岁的人被雇用的比例最高。另外,人的婚姻状况也和就业有联系。在女性群体中,已婚女性被雇用的比例最高,达到54%,依次是那些离婚的女性、与丈夫分居的女性、丧偶的女性。没有结婚的女性被雇用的比例最低,为46%,没有结婚的男性被雇用的比例达到了61%。在经济困难时期,女性失业率高于男性失业率。

关于瑙鲁的家庭收入和支出调查发现,家庭状况与收入潜力、性别之间没有直接相关性。男性和女性从事同等的工作享有同等的薪水。

女性享有休产假的权利,但是瑙鲁法律里没有相关的保护妇女免受不公平解雇的条例。对于那些从事警察、重型设备司机、清洁工以及从事体力劳动的孕妇来说,政府也没有相关的母乳哺育政策和保护政策。休产假提高了女性劳动力参与工作的积极性。但是对于家庭有婴幼儿,或者有生病的父母,低薪水和缺乏可靠的医疗保障很难让女性重返工作。瑙鲁经济不景气,导致这里缺乏针对老年人和儿童的关怀服务中心。

当前,瑙鲁的公共服务部门和国有企业工人在休假权利方面存在差异。人们对此存有争议,这可能影响工作人员的工作积极性,并进一步影响工人及其家庭的收入。一些工人,特别是在瑙鲁复兴公司(Nauru Rehabilitation Corporation,NRC)工作的工人获得陪产假的权利,在其他岗位工作的人不享有这项权利。截至2016年,瑙鲁没有一部法律全面涵盖工人有权享受的休假类型。

由于瑙鲁国民喜欢享受政府的福利,不愿意去工作,另外,由于国民受教育条件所限,不具有工作岗位要求的能力和技能,瑙鲁失业率一直居高不下。一些公司如瑙鲁复兴公司等不断面向所罗门群岛、基里巴斯等国招聘工人。瑙鲁当地的技术工种比较缺乏,而瑙鲁当地没有技术培训学校,工人技术水平达不到新型机械的操作要求。

三 住房

瑙鲁人的居住地(Location Settlement)主要集中在艾沃区和德尼高莫都区。这两个区曾经都是英国磷酸盐公司的契约劳工的房屋居住区,劳工来自中国、基里巴斯和图瓦卢。在这些劳工被遣返后,土地和房屋被交还给原土地所有者。在这两个区居住的人口比其他区居住的人口都多。

瑙鲁国土面积很小,没有单独的住宅区。由于瑙鲁岛80%的土地被开发磷酸盐矿,人们的活动受到了限制,包括政府办公楼、磷盐酸加工厂、马路、飞机场和跑道、商业区街道和居民住宅都被限制在五平方千米左右的环岛地区。居民住宅紧靠海边,因地制宜,无统一的方向和格式。居民的房子多是一栋栋的小屋,房子使用木头做柱子,用铁皮做房顶。房子四周的墙上搭着厚厚的油布。白天,油布搭在上面,阻止热气进入房子内部。晚上,将油布卷起来,让舒适的海风吹入房内。油布还能延长房子的使用寿命。

瑙鲁人不喜欢用自己的钱财来美化家园。从房屋的外表难以辨别谁是百万富翁,谁仅仅是靠养老金过活的人。住房周围都是些生锈的小型汽车外壳、成堆的空啤酒罐、鲜花盛开的木槿丛,还有成群的猪和鸡。

瑙鲁磷酸盐公司为职工提供的免费宿舍是成排的楼房,有三四层高,每栋楼有三四个单元。

四 饮食

1.食物

在瑙鲁,人们不会为吃饭问题担忧。和其他太平洋岛国一样,瑙鲁水果遍地,如香蕉、面包果、榴莲等,一般不受陆地上旱涝或风灾的影响。即使遭遇自然灾害,也还有各种海产品可以充饥。瑙鲁人说,他们的祖先从未遇到过吃不饱肚子的事,也从未有人教育他们要为吃饭而操心[]。据瑙鲁统计局2014年公布的数字,48%的家庭用天然气做饭,36%的家庭使用电做饭。燃气炊具也是家庭的一项重要支出,相比而言,电炊具要便宜一些。

磷酸盐矿给瑙鲁带来了巨额的收入,然而,绝非所有的瑙鲁人都很富有。但是,瑙鲁人都纵情于全国性的消遣——吃。富有的瑙鲁人,对自己的烹调并不更加讲究,他们最喜欢的饭食仍是大堆的煮糯米,上边覆盖着澳大利亚咸牛肉。这样的饭食,人们每天得吃上六顿,然后,再喝下一箱汽水或啤酒。因此,瑙鲁人长得肥胖并不足为怪。他们乘飞机旅行时,通常一人要坐两个座位。目前,瑙鲁人中有一半人患有糖尿病。

瑙鲁农业不发达,几乎所有食品都依赖进口。澳大利亚是瑙鲁最大的进口来源国。食物主要从澳大利亚进口,主要是鱼肉、鸡肉和咖喱、蔬菜。2011年,瑙鲁政府制定了《食品安全条例》,为《食品安全法》提供了监管支持。该条例适用于食品生产与加工、分销和进出口等各个环节,而且不影响与食品卫生和安全相关的其他要求。该条例旨在为食品经营者制定关于卫生和食品安全的规则,保护公众健康,并通过建立食品最低标准保护消费者的食品安全。该条例指出:食品安全的主要责任由食品行业经营者承担;要确保食品生产过程的安全;不能在常温下储藏的食物,要采取保鲜措施;确保进口食品与在瑙鲁生产的食品有相同的卫生标准和安全标准。

2.饮水

南太平洋地区海洋温度的变化,使得岛国经常发生干旱,淡水极为缺乏。基里巴斯、瑙鲁、马绍尔群岛等国的一些珊瑚礁岛上,淡水缺乏。瑙鲁岛属于由珊瑚礁形成的岛,由于地质构造特殊,地表透水性强,难以存住水,整个岛上没有河流和淡水,而水窖无法有效地保存收集的雨水。虽然椰汁可饮用,但是它不能代替日常用水。所有饮用水依赖进口水、雨水和淡化的海水。自然淡水资源匮乏,影响了瑙鲁人的健康和幸福。

居民在屋顶或屋后放置储水罐收集雨水以供饮用,但生活用水仍然不足。岛上居民大多是依赖瑙鲁三个海水淡化厂提供的淡水资源和从澳大利亚或者别的岛屿运来的淡水。据2014年公布的数据,淡化海水占到居民饮用水的35%,家庭储水罐提供的水占到饮用水的59%。

为解决水资源缺乏问题,国际组织和非政府组织在瑙鲁开展了一系列援助项目。南太平洋应用地球科学委员会审查了包括瑙鲁在内的许多太平洋岛国的海水淡化厂的使用情况,为岛国安装了发电系统并建立了海水淡化厂。太平洋环境共同体也在帮助瑙鲁开展水资源保障项目。太平洋气候变化适应项目启动了太阳能净水机项目,该项目将为社区水箱安装太阳能净水机。2013年6月,国际组织还进行了一次重大快速生物多样性评估,该评估是与国家生物多样性战略和行动计划协调开展的。经过多样性评估,全球气候变化联盟决定为瑙鲁200所住房提供储水设备。据亚洲开发银行统计,2015年瑙鲁使用改良饮用水的人口占到了97%。

第二节 医疗卫生

一 医疗制度

瑙鲁提供免费医疗服务。全国病人能够得到来自澳大利亚的医疗专家的诊治,费用由国家承担。2015年,瑙鲁政府对卫生部门进行审查,筹备制定一项新的部门战略,起草、修订卫生立法,例如《卫生法》和《国家药品政策》。在实施和监督立法方面,政府也继续开展工作。卫生部在医院重建方面取得了进展。瑙鲁的主要发展伙伴澳大利亚已同意为该项目承担1150万美元,通过澳大利亚移民与边境保护部加以实施。通过该项目,瑙鲁共和国医院的基础设施将显著改善。根据瑙鲁政府医疗制度,政府提供疫苗。2015年,1岁以内的婴儿注射麻疹疫苗的比例达到98%。瑙鲁使用改良的卫生设施的人口占到了66%。

调查显示,2015年,政府人均医疗支出为500美元。97%的新生儿由合格的保健人员接生。但是,瑙鲁不是《经济、社会、文化权利国际公约》(The International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights)的签署国,该公约承诺确保“人人有权享有可达到的最高标准的身心健康”。

在妇女儿童医疗方面,联合国儿童权利委员会和消除对妇女一切形式歧视委员会认为,政府为新生儿和母亲提供的及时产后护理有限,也没有任何家访政策;在减少和消除5岁以下儿童可预防的死亡和疾病方面,缺乏立足人权的政策;没有实施全母乳喂养政策,这使得人工喂养非常普遍;儿童肥胖率高,影响儿童健康;缺乏对寻求庇护儿童和难民儿童的保健服务,由于居所拥挤且不卫生,他们中很多人已患上慢性病,而瑙鲁难民处理中心没有儿科医生。瑙鲁缺乏合格的精神科医生,尤其是针对儿童的精神科医生和心理医生,也没有面向所有儿童的基于社区的精神保健服务。

外国的医疗援助,包括来自澳大利亚、新西兰、古巴等国家的援助,在一定程度上改善了瑙鲁的医疗条件。澳大利亚的援助资金有助于在瑙鲁卫生部创造更多的高级管理职位,为公共卫生部门工作人员提供培训。2013~2014年,澳大利亚为瑙鲁提供了390万澳元援助,主要用于修建医院、购置医疗设备和药品,提升医护人员的薪水和邀请外国医疗专家来访。

二 主要疾病

1.非传染性疾病

安逸无忧的生活使瑙鲁逾90%的居民身高体重指数高出世界平均水平。据2015年统计,约97%的男性和93%的女性体重超重。瑙鲁30岁以上的男性体重大多超过150千克。瑙鲁人患有肥胖症、糖尿病、心脏病等非传染性疾病的比例较高。糖尿病发病率居世界第一位,瑙鲁是世界上成人患有糖尿病比例最高的国家。国际糖尿病联合会(IDF)2015年统计称有31%的瑙鲁人患有糖尿病。在55~64岁的年龄组中,这一比例高达45%。其他相关的主要疾病,如心脏病和肾病的发病率也很高。2014年的统计数据显示,25~64岁的人群中有60%左右的人肥胖,27%左右的人患有糖尿病。这虽然与遗传基因有关,但瑙鲁人慵懒的生活方式和高脂肪的饮食结构无疑也是重要的诱因。

有专家认为,太平洋岛民天生具有易胖的体质,哈佛大学的研究人员解释说高能量、低营养的食物才是岛民快速肥胖的原因。二战后,西方国家开发了太平洋上的多数小岛,并鼓励岛民食用进口食品,渔业和种植业逐渐消失。自此,岛民肥胖率不断上升。传统的食物如生鱼、生肉和当地水果蔬菜等逐渐被大米、糖、面粉、肉罐头、水果及蔬菜罐头、饮料和啤酒取代。人们不健康的生活方式和缺乏锻炼是促发疾病的主要原因。岛上最流行的打发时间的方式是驾车在只有20分钟车程的环岛公路上兜风。岛上最大的商场“堪佩里”商场中食品货架上的饼干比水果和蔬菜要多三倍;餐馆里也流行油腻的油炸食品。早些时候,瑙鲁前总统哈里斯为了号召人们保持健康,开始在该岛1000余米长的机场跑道上步行锻炼。但这一举动没有吸引岛民的注意力,他们都去观看一个叫“大就是美”的露天选美比赛了。而哈里斯总统本人在他的第一次锻炼中受伤,被送往澳大利亚接受紧急治疗。瑙鲁对肥胖的文化态度在该国高肥胖率方面也发挥了重要作用。肥胖在瑙鲁被视为拥有财富的象征。

作为国家可持续发展战略的一部分,2009年政府启动了“瑙鲁非传染性疾病行动计划”,通过鼓励人们参加体育活动,加强营养教育,阻止酒精和烟草使用,降低糖尿病和肥胖症的发病率。政府实施的“世界卫生组织国家合作战略议程”项目,通过使用改进的食品控制系统,预防肥胖症和糖尿病。瑙鲁人不健康的生活方式,与瑙鲁有限的农业生产和进口新鲜食品的成本较高有关。《2005~2025年国家可持续发展战略》专门提及了对抗非传染性疾病的措施,包括向公众提供有效的临床医疗服务和预防性保健服务,该战略还致力于满足联合国各项公约的要求,例如世界卫生组织烟草控制框架公约、《国际人口发展公约》和《儿童权利公约》。政府部门还不断采取措施提高医疗卫生水平,加快药物运送速度,改善医疗设备管理系统等。

瑙鲁最常见的精神疾病是抑郁症。目前,瑙鲁共和国医院不断改善精神卫生服务,医院安排精神卫生专家进行季度性定期巡诊,公共卫生小组负责宣传和社区联络工作。患有精神病的患者集中向澳大利亚申请庇护。非传染性疾病引发的死亡约占死亡率的70%。据2015年统计,瑙鲁最流行的非传染性疾病是心血管疾病,占所有年龄组总死亡人数的40%。癌症、呼吸系统疾病和糖尿病的传染性变异分别占总死亡率的9%、5%和4%。

2.传染性疾病

在瑙鲁,肺结核已经得到了有效控制。2014年,肺结核发病率为万分之七点三,患病率为万分之九点四,死亡率为万分之零点六[]。2013年,经过短期治疗,67名肺结核病人得到治愈。2014年,有110人接受肺结核病的短期观察。调查显示,2012~2016年,瑙鲁结核病(TB)发病率显著下降。

截至2011年,该国没有感染艾滋病病毒、患艾滋病的病例。在世界卫生组织统计的主要疾病名单中,没有感染疟疾的报告,也没有政府采取的具体措施。瑙鲁政府正在加强和扩大性传播感染和艾滋病病毒防控的宣传力度。

三 医疗机构

瑙鲁共和国医院是瑙鲁最大的国有医院,承担着面向全国人民的医疗服务。1999年,瑙鲁政府运营的瑙鲁总医院(Nauru General Hospital)和瑙鲁磷酸盐公司医院(Nauru Phosphate Corporation Hospital)合并成立国有的瑙鲁共和国医院(Republic of Nauru Hospital,RONH),为所有国民提供全科免费医疗和牙科治疗服务。

合并之后的瑙鲁共和国医院位于亚伦区,主要职责是为瑙鲁国民提供基本医疗服务,特别是治疗糖尿病、肥胖症以及与肥胖相关的疾病。医院有放射科和实验室,有一个手术室,但没有磁共振成像(MRI)以及CT扫描设备。因为设备以及医疗水平的限制,任何患有严重疾病的病人无法在国内治疗,必须通过飞机运送到澳大利亚医疗机构进行医治。瑙鲁没有药物制造企业,没有独立的药物管理局,所以瑙鲁药店的药品需要从澳大利亚和荷兰进口,并且经常出现供应短缺的现象。

瑙鲁不仅医疗药品缺乏,医院医生和护士也非常缺乏。古巴和印度曾对瑙鲁进行了医疗援助。特别是澳大利亚在瑙鲁的难民处理中心,经常出现患有疾病的儿童和妇女得不到及时的救治,这一问题受到国际人权组织的指责。

2015年,遭受火灾损坏的瑙鲁共和国医院进行了恢复性建设,并且举行了奠基仪式。建设后的瑙鲁共和国医院包括新的急诊室、门诊室、病房、儿科病房和手术室。2016年新的瑙鲁共和国医院投入使用。瑙鲁卫生部部长多威约戈(Valdon Dowiyogo)表示,新的医院设施将大大减少政府海外医疗转诊的费用。他说,医院安装了计算机轴向断层(CAT)扫描仪。这些设施提高了诊断成像和医生病理分析能力。澳大利亚政府为瑙鲁共和国医院提供了超过800万美元的援助。[]

第三节 公民权利保护

一 人权法案与机构

瑙鲁共和国是联合国人权理事会会员国。为推进人权工作,瑙鲁政府批准了《消除对妇女一切形式歧视公约》(2011年)、《残疾人权利公约》(2012年)、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(简称《禁止酷刑公约》,2012年)、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约任择议定书》(2013年)、《难民法》(2012年)、《日内瓦公约法》(2012年)、《寻求庇护者(区域处理中心)法》(2012年)和《第73条宪法修正案》、《2009~2015年国家青年政策》、《2014年瑙鲁性别问题国家计划》等。2015年,瑙鲁政府颁布了《网络犯罪法》、《收养法修订案》、《国籍法修订案》和《瑙鲁国家残疾人政策》等;为了推进儿童权利保护工作,2015年瑙鲁还设立了儿童保护服务司。

瑙鲁司法和边境管理部是负责处理瑙鲁人权问题的政府牵头部门,2016年瑙鲁政府设立了一个条约问题工作组,该工作组由多个政府部门组成并由外交事务秘书主持。在出现涉及其他部门的有关人权的问题时,条约问题工作组会吸纳来自其他部门的人员,如教育部、司法和边境管理部、外交部、妇女部、儿童保护服务司、卫生部、环境部、体育部、议会、惩教处、审计办公室和统计办公室等。条约问题工作组的任务是:准确记录瑙鲁的所有条约执行活动;监测和规划瑙鲁遵守国际条约的情况;向国际组织递交条约执行报告,并在需要时寻求外部技术援助;就条约执行问题为政府提供建议和咨询意见。处理瑙鲁人权问题的政府办事处和部委包括:总统办公室;检察长办公室;司法和边境管理部;外交部;内政部;儿童保护服务司;教育部:卫生部;瑙鲁警察部队;惩教处。

2015年,联合国《禁止酷刑公约》小组委员会成功访问了瑙鲁,考察了瑙鲁执行《禁止酷刑公约》的情况。同年9月,联合国人权事务高级专员办事处与瑙鲁司法和边境管理部、外交部合作,召集了一个培训班。培训的目的是使政府部门掌握关于条约批准、报告和执行等进程和目的的信息。

二 国家残疾人政策

2015年,政府制定了《瑙鲁国家残疾人政策》(简称《残疾人政策》),这是一个关于残疾人工作的全面框架,以满足残疾人的需要和维护残疾人的权利,特别是提高他们的生活质量,使残疾人充分平等地享有公民权利。

《残疾人政策》反映了瑙鲁对残疾人的包容和无障碍社会发展愿景:在与他人平等的基础上,残疾人能够有尊严地生活,享有人权。2012年6月,瑙鲁加入了《残疾人权利公约》(简称《残权公约》),《残权公约》所阐述的主要原则和核心价值是不歧视残疾人,尊重残疾人的固有尊严,保证残疾人充分和有效地参与各项活动。它确定了关键领域,以实现更大的包容性,消除妨碍残疾人充分参与瑙鲁政治、文化、社会和经济生活的障碍。值得指出的是,《残权公约》为瑙鲁国家残疾人政策提供了一个全面的指导框架。瑙鲁还是《2013~2022年落实亚太地区残疾人权利仁川战略》、《太平洋区域残疾人权利战略(2011~2015年)》重要区域框架的缔约方,为瑙鲁残疾人工作的开展发挥重要参考作用。

2015年5月,司法和边境管理部、教育部、太平洋岛国论坛秘书处和太平洋残疾人论坛举行了关于瑙鲁国家残疾人政策的一次全国磋商。在磋商中,国家残疾人组织、民间社会组织、政府部门和捐助伙伴,共同讨论了瑙鲁国家残疾人政策并就此进行了对话,制定并确认了瑙鲁国家残疾人政策。同年6月,教育部完成了关于《残疾人权利公约》的第一次立法遵约审查。该工作是与太平洋岛国论坛秘书处、亚太经社会、教育部、司法和边境管理部合作进行的。审查工作由政府、民间社会组织及利益攸关方参与。

三 青年就业政策

瑙鲁青年事务司(内政部下辖的一个司)制定了一项全面的《瑙鲁国家青年政策(2009~2015年)》。然而,由于受资金限制,《瑙鲁国家青年政策(2009~2015年)》文件未正式获得通过。《瑙鲁国家青年政策(2009~2015年)》概述了四个核心战略,这些战略旨在为解决影响瑙鲁青年人的新问题提供指导方针。这些核心战略是:通过正规教育和非正规教育,开发青年人的技能;拓展就业和创收渠道;创造社会发展、扶持型环境;制定跨部门举措。政府提出了一项审查瑙鲁国家青年政策的建议,特别是修订关于“青年”年龄的定义,以满足《儿童权利公约》的要求。《瑙鲁国家青年政策(2009~2015年)》将15~34岁的人定义为青年。此外,性别问题是国家青年政策活动和方案的制定、实施、监测和评估进程等各个方面的关键内容。

四 妇女权利保护

瑙鲁政府通过内政部,特别是妇女事务司和儿童保护服务司,促进了社区领导人和社区成员对妇女工作的认识,对他们进行了具体的人权培训。妇女事务司提供了妇女权利援助和培训,还与太平洋共同体秘书处一起为关于暴力侵害妇女问题的全国研讨提供了便利。全国研讨的目的是,讨论和确定是否需要对家庭暴力进行立法。

为推动妇女工作开展,瑙鲁制定了《2014~2019年瑙鲁国家妇女政策》。《2014~2019年瑙鲁国家妇女政策》旨在协助实现《2005~2022年国家可持续发展战略》中的性别绩效指标。该政策按照联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》的要求,为《国家妇女行动计划》所确定的关切领域提供了一个国家框架。国家制定的妇女政策需要多部门执行,并在瑙鲁性别优先事项方面指导政府、民间社会和社区代表开展工作。

国家妇女政策的目标是:

·加强妇女在政府、国有企业和基层方面的决策参与和领导;

·消除一切暴力侵害妇女的行为;

·提高妇女的经济地位,确保妇女在工作场所享有与男子平等的地位;

·改善妇女健康(包括生殖健康和生殖权利);

·确保妇女便利地和平等地获得保健服务;

·确保女童和妇女更多地和公平地接受各级教育;

·加强妇女事务司、政府各机构将两性平等方案主流化。

瑙鲁还制定有《瑙鲁妇女国家行动计划(1998~2015年)》,旨在改善瑙鲁妇女的生活质量。该行动计划确定了16个专题,主要是:妇女与保健;妇女的教育和培训;暴力侵害妇女行为;宗教;妇女的人权;妇女参与决策;妇女和文化;妇女与媒体;社区与家庭;儿童(女童);善政;妇女与经济;从事种植业和渔业的妇女;妇女与环境;青年;妇女参与体育活动。这些专题的实现,能够有效地改善瑙鲁妇女的生活质量。妇女事务司负责监测《瑙鲁妇女国家行动计划(1998~2015年)》的执行情况。

内政部通过妇女事务司制定了《瑙鲁国家妇女政策(2014~2024)》、《瑙鲁妇女行动计划(2005~2015)》、《瑙鲁青年妇女行动计划(2009~2015)》,指导与妇女问题相关的发展工作,特别是消除对妇女的暴力行为。妇女事务司还依据月度报告和年度报告,监测和衡量国家在妇女权利领域取得的进展。此外,2014年,妇女事务司在联合国家庭保护协会的技术支持和澳大利亚援助署的资金支持下,进行了瑙鲁家庭健康研究。这是一项关于暴力侵害妇女和女童行为的探索研究。瑙鲁家庭健康研究的成果,以出版小册子和电视电台访谈的方式得到充分传播,在社区层面提高了人们对消除暴力侵害妇女行为的认识。

《瑙鲁妇女行动计划(2005~2015)》规定通过制定政策和推广做法,提高妇女地位,促进两性平等。妇女事务司正在争取社区参与,制定了宣传方案,增加妇女在议会中的议席。2013年,瑙鲁举行了议会选举,有更多的妇女参加选举,经过激烈竞争,一名女性候选人在议会中当选,她拥有一个部级职位和多种头衔。2015年,女性议员在议会中所占比例为5%[]

五 儿童权利保护

联合国儿童权利委员会认为,瑙鲁设立的儿童保护服务司在儿童权利保护方面取得了积极进展,在安排受虐待儿童生活时,充分考虑到儿童的需求。然而,传统习俗和文化态度依然阻碍儿童充分、自由表达意见,传统观念依然根深蒂固。据亚洲开发银行统计,2011年,16~19岁女孩生育的比例占到了10.5%,青少年怀孕率达到了15%。政府认为,青少年女性高怀孕率和高失业率一样,对瑙鲁经济和社会发展造成了威胁。

2015年,瑙鲁政府设立儿童保护服务司,旨在为儿童权利保护提供政策支持。儿童保护服务司由内政部配备人员,常设机构设在内政部。现已设立三个政府职位:儿童保护服务司司长、高级保护干事和儿童保护干事,专门处理与瑙鲁儿童相关的问题,制定了全国服务系统和程序,高效地处理虐待儿童案件。此外,瑙鲁警察部队的家庭暴力办公室设有2名工作人员,为儿童保护服务司的工作提供支持,其任务是调查、报告和回应家庭暴力案件,帮助受虐待儿童。2015年,政府制定了《网络犯罪法》,这是完全针对网络安全特别是保护儿童免遭虐待的一部重要法律。在瑙鲁,网络犯罪被定义为:通过计算机或其他信息和通信技术进行黑客入侵和服务攻击,或者通过使用计算机或信息和通信技术进行在线欺诈、身份盗窃和分发虐童资料。

政府还通过社会媒体打击对未成年人的日益严重的性侵犯和性虐待。尽管如此,瑙鲁法律在关于儿童保护的某些问题上依然模糊不清,或无有关法律可以参照。2015年,联合国儿童权利委员会对瑙鲁的儿童权利保护情况进行了审议,提出了存在的问题,对瑙鲁政府提出了一些要求:制定一项促进和保护儿童权利的综合政策,并确保给予充足的人力、技术和财政支持;确保与包括儿童在内的所有利益攸关方进行磋商,以制定儿童保护政策,并定期评估政策执行的效果;儿童保护服务司应配备充足的人力和财政资源;为社会福利部门制定一项能力建设战略,包括为内政部及其下属机构制定关于儿童福利和保护的教育及发展方案。同时,政府应为接触儿童或服务于儿童的专业机构和人员,例如执法人员、法官、律师、医护人员、教师、学校管理人员、社工、媒体从业者以及其他有需要的群体,提供关于儿童保护的系统性培训;在各级学校课程中开设关于《儿童权利公约》原则和规定的教学,并强调人与人之间的宽容和个体之间的多样性;注重儿童社会参与和儿童权利信息传播;为儿童保护人员和其他儿童福利人员制定培训和业务手册。

联合国儿童权利委员会注意到,瑙鲁政府2015~2016年的预算分配考虑到了用于执行《儿童权利公约》的预算,但是在此过程中并没有规定为相关部门和机构中的儿童以及弱势儿童分配预算,也没有规定相应的考核指标和追踪系统。

瑙鲁当前财政收入有限,在维护儿童权利方面受到制约。瑙鲁缺乏一个系统的儿童数据收集机制,导致关于儿童的分类数据匮乏,尤其是缺少关于残疾儿童、寻求庇护儿童及难民儿童等生存状况边缘化儿童的分类数据。2015年调查显示,依照《关于增进和保护人权的国家机构的地位的原则》(《巴黎原则》),《儿童权利公约》缔约国应该设立一个国家人权机构,包括设立一个监察员办公室。然而,瑙鲁至今尚无任何进展,没有设立监测儿童权利的具体机制。2016年1月,联合国儿童权利委员会向瑙鲁提出建议,让民间社会参与规划、执行、监测和评价关于儿童权利的各项政策、计划、方案。

在儿童遭受暴力侵害方面,瑙鲁提供给联合国的资料表明,约有30%的女童曾在15岁之前遭受过性虐待;强奸和其他性侵案件的处罚远远低于法律规定;瑙鲁缺乏协调机制来处理已遭受或有可能遭受暴力侵害的儿童的案件,为受虐待儿童提供的避难住宿和咨询服务不足;社会普遍认为家庭暴力是私事或家务事。因此,改善瑙鲁儿童的生活境况,一方面需要政府支持,制定保护性政策,加大财政投入;另一方面,需要提高公众对此问题的认识,改变人们对儿童暴力的态度。

六 预防家庭暴力

与世界上大多数国家一样,家庭暴力是瑙鲁家庭面临的严重问题。2014年,内政部下属的妇女事务司(Women’s Affairs Department)在澳大利亚外交与贸易部(Australian Department of Foreign Affairs and Trade,DFAT)的资金支持以及联合国人口活动基金会(UNFPA)的支持下进行了一项研究,认识和了解到瑙鲁女性遭受暴力侵害的现状和造成的后果。该项目组最初选择了300名女性参与调查,但只有60名女性同意接受调查。据统计,有48.1%的女性一生中至少遭受过一次关系亲密伴侣的身体暴力或性暴力,而在访谈前的一年内,遭受过暴力的则有22.1%。其中,50.8%的女性表示曾受过伤,18%的女性表示受伤严重,甚至需要接受治疗。近29%的女性表示,她们除了向家人和朋友暗示以外,从来没有告诉过任何人自己遭受过暴力事件。大约68%的女性从未向官方服务机构或当局求救。

为预防家庭暴力,瑙鲁政府制定了《瑙鲁性别问题国家计划》,通过系列措施,预防家庭暴力的发生。瑙鲁共和国医院安排一位全日制社会心理咨询师,为遭受家庭暴力人员、酗酒者和怀孕少女等提供心理疏导服务。通过瑙鲁共和国医院(医生和治疗人员)、学校(学校联络人员)、国家警察部队(家庭暴力问题小组和安全之家)建立了横向预防系统,将有效提高卫生部门的响应速度和服务水平,以预防家庭暴力;通过立法和司法,给受害者以法律救济,以减少家庭暴力;同时增加妇女的领导机会和决策机会。

此外,瑙鲁政府通过司法和边界管理部与有关政府部门就促进具体的人权事宜进行讨论,特别是要遵守《关于买卖儿童、儿童色情制品和儿童卖淫的任择议定书》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《关于难民地位的公约》以及《1967年议定书》等国际性条约。

第四节 环境保护

一 环境问题

瑙鲁磷酸盐矿开采已经使全国80%的土地荒芜,因此可耕种的土地少之又少。气候变化还会影响当地仅有的粮食生产,并造成干旱、水资源匮乏以及沿海土地被淹没。

21世纪以来,瑙鲁的磷酸盐矿进入了深层次开发阶段,海岛上80%的土地已被毁坏。有专家估算,修复该岛需要花费4亿美元和二十年的时间。高昂的费用对财政已经十分拮据的瑙鲁而言,简直就是天方夜谭。

在全球频发的环境危机中,瑙鲁的表现格外突出。矿区凹面镜般的地表导致岛屿上空太阳热能聚集不散,妨碍积雨云的形成,造成当地气候异常干燥。如果想让森林在自然状态下恢复,那么即便只恢复到中等规模,也需要好几个世纪的时间。瑙鲁面临的环境问题表现在以下几个方面。

第一,定期干旱给人们的日常生活带来了灾难。瑙鲁有限的天然淡水资源主要是屋顶储罐收集的雨水,以及来自老化的海水淡化厂淡化的海水。

第二,极端的土壤条件不适宜农作物生长。土壤条件差是由高碱、高磷酸盐和低钾引起的。植物用肥料,如铁、锰、铜、钼和锌等都不能施用,农作物收成非常差。

第三,磷酸盐资源的过度开采。过去百余年中,磷酸盐资源的过度开采,使瑙鲁80%的地区土地荒芜,并威胁到有限的剩余土地资源。

第四,全球气候变暖和海平面上升对小岛国的影响已经显现。气候变暖不仅影响粮食生产,还会造成干旱、水资源匮乏以及沿海土地被淹没。越来越频繁造访的飓风、洪水以及淡水的缺乏等都使得许多生活在岛国低洼地带的人们被迫迁徙。联合国亚洲及太平洋经济社会委员会及联合国环境与人类安全研究所对位于基里巴斯、瑙鲁和图瓦卢的852户家庭、6852人进行了调查。2015年发表的针对太平洋小岛国的环境研究报告显示,那里越来越多的人正在成为气候难民。尽管气候难民需要得到更多的关注,但他们并不是《联合国日内瓦难民公约》认可的难民,这使得气候难民仍然处于法律空白地带,[]国际上尚未制定关于气候难民的专门法律。

二 产生原因

瑙鲁环境问题由来已久,与磷酸盐矿的开采具有直接联系。1921年,美国《国家地理》报道说:“开采完的矿场一派凄凉而苍白的景象,破碎的珊瑚、废弃的矿车、装矿石的篮子,还有那锈迹斑斑的美国煤油桶都被胡乱丢弃在矿坑里。然而,即便在这样的荒废场景中,植被仍然开始生长,新生的露兜树和椰子树张开了叶片。”从1936年起,有关瑙鲁的人类学田野调查报告连续出版。这些报告指出瑙鲁土著人的生活并不浪漫,反倒显得原始、落后。当时,磷酸盐开采意味着工业化和进步,至于它对本土环境的破坏,无须多虑。1968年1月31日瑙鲁独立后,内希·维维安妮出版了总结瑙鲁独立运动的著作,反映了当时新兴民族国家建设的一种理念:要实现经济发展必须首先不惜代价争取民族独立。由于现代环境运动尚未兴起,人们尚未关注磷酸盐矿开采的环境后果。植物学家萨曼等人组成的调查小组从20世纪70年代末便开始对瑙鲁植物生态进行实地考察,并连续出版研究报告。这些报告揭示了严峻的现实:瑙鲁人未曾停歇地开采磷酸盐矿,却几乎没有试图恢复遭到破坏的植被与土壤。与此同时,公共卫生专家理查德·泰勒等人则分析了瑙鲁社群日益恶化的健康问题。还有学者指出:“独立后的瑙鲁变成了一个无所不包的社会福利国家。……瑙鲁的衰败是‘人性’贪婪所致,当刺激人们劳作的动力消失后,这种衰败就发生了。”这一分析把瑙鲁环境的恶化判定为内源性的,认为关键问题在于瑙鲁人的生活方式。进入21世纪以来,国际社会出现了一种从资本主义全球市场体系角度分析危机的观点,强调瑙鲁资源环境危机的根源在于资本主义世界市场文化[]。发生危机是因为资本主义经济本质上忽视可持续发展,而且大众消费文化扼杀了瑙鲁传统文化。

瑙鲁环境问题与整个亚太区域近现代的命运有关,是一个累积的、多因素合力作用的结果。一方面是太平洋战争带来的影响,另一方面是瑙鲁过于重视经济发展,忽视了环境问题。

三 解决对策

在马尔代夫,政府通过推进一项“安全岛屿计划”来帮助人们更好地适应气候变化。这项计划包括,在一些岛屿的中央修筑高地,修建更能抵抗台风等极端天气的房屋,在海岸修筑水泵以防止海水入侵等。但是,瑙鲁财力有限,政府因为缺乏资金和技术的支持而无法开展大规模的适应项目。许多发达国家仍然对气候变化给这些岛国造成的损失和岛国的呼吁视而不见。瑙鲁只用了100余年便向世人展示了一个社会从与自然友好相处,到掠夺性地开发自然资源,最终遭遇灭顶之灾的完整过程。瑙鲁政府也正在采取措施解决环境问题。

1.土地修复

从1907年至第一次世界大战结束,德国曾对瑙鲁的磷酸盐矿进行了有限的开采,有大约63万吨的磷酸盐矿石被开采出来。一战后,瑙鲁由澳大利亚、新西兰、英国三个国家“委任统治”,它们就磷酸盐矿的开发问题达成协议:磷酸盐公司直接承担瑙鲁的一切开销,包括向瑙鲁人支付的小额补偿金;三国各派一名代表组成管理委员会;三国按配额以成本价购买磷酸盐矿石。这样从1919年至1968年瑙鲁独立,总共近3400万吨的磷酸盐矿石被开采。一份关于瑙鲁生态的调查报告称:“直到1968年,2/3的顶层地区的自然条件仍处于采矿以前的水平。90%的当地物种仍然存在,那1/3被破坏了的地区的土地能够得到恢复。运走矿石的船可以带回等量的土壤。”[]但瑙鲁为了尽快独立,以接管磷酸盐公司这棵“摇钱树”,舍弃了恢复环境的最佳时机。

瑙鲁独立后,在德罗伯特总统的领导下,开始大规模地开采磷酸盐矿。在收回磷酸盐产业的第一年,开采量就超过了德国殖民统治时期开采量的总和。国家独立初期成立了“瑙鲁环境恢复基金”,在20世纪70年代,恢复基金已累积到2.14亿美元,然而几乎没有一分钱投入环境恢复工作中。早在1950年,联合国托管理事会就已经发现,瑙鲁磷酸盐资源将会在不到70年的时间里采完,理事会建议瑙鲁人在未来可以重新生产椰肉干、发展商业捕鱼、学习农耕,但是瑙鲁人对农业生产态度冷淡。

1989年,瑙鲁向国际法院起诉澳大利亚、英国、新西兰,要求三国对在瑙鲁开采磷酸盐造成的生态破坏予以补偿。1993年,澳大利亚同意支付补偿金,成立瑙鲁复兴公司。但是瑙鲁并未将这笔钱使用在环境恢复上,却进行了大量的海外投资。磷酸盐矿的开采沿袭原来的方法,每一点产出,都伴随着一系列的环境破坏。进入21世纪以后,瑙鲁修复被破坏的土地的目标几乎不可能实现。一方面是瑙鲁的财政已经十分困难,另一方面生态环境的破坏在日益加剧,已经错过了恢复环境的最佳时期。瑙鲁现有土地不能种植足够的农作物,人们没有收入,未来的情况会更加糟糕。瑙鲁政府只有培训更多的年轻人加入土地修复计划,才能塑造未来。

瑙鲁自2016年开始实施“从山脊到礁岩”项目,该项目旨在通过以下途径改善瑙鲁的生态系统。一是加大商品和服务供应;二是采取综合方法加强土地、水资源、森林、生物多样性和沿海资源管理,发展可持续生计,提高对气候变化的适应性。

2.积极参加全球性和区域性环境组织

瑙鲁批准了《联合国气候变化框架公约》(1993年)和《京都议定书》(2001年)。瑙鲁政府采取了具体步骤和措施,以确保遵守这些国际公约下的义务。瑙鲁还参与了区域气候变化会议,包括太平洋气候变化圆桌会议,该会议为应对气候变化挑战提供了整体区域对策,主要讨论太平洋岛国关于气候变化行动框架的执行情况。2014年,瑙鲁政府积极参加小岛屿发展中国家会议,参与制定《巴巴多斯行动纲领》(Barbados Programme of Action)和《毛里求斯战略》的2015年后合作框架。《巴巴多斯行动纲领》于1994年在联合国小岛屿发展中国家可持续发展全球会议上获得通过。该行动纲领从国家、地区和国际层面提出了一系列支持小岛屿发展中国家可持续发展的具体行动和措施。2014年9月,小岛屿发展中国家第三次国际会议在萨摩亚首都阿皮亚召开。通过参加小岛屿发展中国家联盟和联合国可持续发展目标工作组,瑙鲁表达了治理环境的承诺。2015年,世界气候变化大会在巴黎召开,瑙鲁通过该组织发声,表达自己的环境诉求,以引起国际社会的关注。瑙鲁总统巴伦·瓦卡说:“气候变化切切实实地把我们团结在了一起。当一个大浪打来的时候,小独木舟就会连同我们每一个人一起被卷走。”他认为,“最贫困、最脆弱的岛国正在为气候变化付出代价”。

瑙鲁、帕劳等小岛国对签订《巴黎协定》最为积极,它们提前完成国内立法批准程序,在2016年4月22日完成签约仪式,向联合国递交批准文件,正式加入了《巴黎协定》。

3.采取措施,加强对环境风险的管控

瑙鲁政府设立了国家应急管理服务司,制订了《灾害风险管控计划》和《灾害风险管控法》,经过内部讨论获得通过,目的是加强和提升国家应急管理服务司和应对气候变化小组人员的能力,以监测各种方案和政策的实施,定期修订国家灾害管理政策。2015年,瑙鲁政府制定了《气候变化和减少灾害风险框架》。

4.接受国际组织的援助

联合国亚太经社会实施了针对太平洋气候变化的移徙项目,该项目的目标是:提升太平洋岛屿国家管控气候变化以及应对移徙影响的能力。该项目于2013~2016年主要在图瓦卢、基里巴斯和瑙鲁等国实施。在瑙鲁实施的四项国家活动是:帮助进行劳工移徙数据的分析;通过社区调查,了解社区和个人对移徙的态度;制定并开始实施由气候变化引起的移徙和异地安置问题;加强国家有效地参与区域、双边和全球移徙计划的能力。