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西南太平洋岛屿多姿多彩的政治文明
  • 作者:汪诗明
  • 来源:太平洋英联邦国家
  • 时间:2005-03-01
  • 关键词:西南太平洋岛屿;政治遗产;政党制度;政治体制;政治参与

政治制度既非孤立地存在,也非单个地发挥作用。影响政治制度发展的原因很多,既有历史的传承,又有现实的因素。历史的成因有文化和政治的传统等,而现实因素则包括民族的构成、人口的多少、综合国力的大小、外来因素的影响、甚至地理环境的制约等。这些因素对一个国家选择什么样的政治体制,建构什么样的政治文化都有千丝万缕的联系。在不同的国度,这些因素的分布情况及其作用的方式则不尽相同,由此也决定了太平洋岛屿在独立之后,选择了在它们看来最适合自己发展的道路。这些国家原则上都沿袭了西方的议会制度、选举制度以及司法制度等,不过都与本国具体的政治环境相结合,并非原封不动地照搬。正因为如此,在政府类型与权力结构方面,岛屿国家之间存在着差异。总之,大洋洲各领土政府结构的差异,是宗主国的政治传统与被管理领土的地方要求及独特条件折中调和的结果。对此,斯塔夫里阿诺斯亦有精彩论述:“一旦前欧洲殖民地赢得独立或自治,它们便进而发展各自的政治制度和习俗;这些制度和习俗极为多样,取决于诸如地理背景和前殖民地时期的经历之类的因素。”[]

非殖民化运动让更多的当地居民到高级部门任职,反映当地习惯的法律,为那些甚至居住在乡村的人们参与国家管理提供了前景。另一方面,随着经济的发展和社会的进步,岛屿国家政治结构中的传统势力及其享有的特权地位正经受越来越大的挑战。这些都是岛屿国家政治发展中出现的积极现象。但应该看到,太平洋岛屿国家政治现代化进程是相当缓慢的,国家与社会之间的“有机”联系远没有建立起来。对岛屿国家政府来说,如何进行变革,扩大政治基础,以适应多元文化社会的需要,进而推动经济发展和社会和谐,这是一个亟待解决的现实问题。


一 殖民时代的政治遗产

英国对太平洋岛屿地区长达两个多世纪的殖民统治给这一地区的政治环境打下了很深的烙印,并对这一地区的政治体制产生了持久影响。这种影响主要表现在以下三个方面:

首先,由于英国把殖民地看作是它的海外延伸,是英帝国的一部分,所以,英国有意识地向殖民地移植了宗主国的政治体制,并且认为这是自己海外殖民征服最成功的地方。而被移植的大部分岛屿原有的政治基础相当薄弱,政治力量分散,所以,殖民统治在这一地区非但没有遇到什么抵抗,反而让原本就很松散的族群簇拥在殖民统治的旗帜之下。从这个意义上看,殖民管理给这一地区带来了一定的政治秩序。在殖民管理中,殖民者是按照自己的理念和方式来改造殖民地,而且竞争和兼并的复杂历史使得岛屿地区的政治环境大大改变,造成了许多基本上非自治的单位,它们以不同的方式从属于联合王国、澳大利亚和新西兰等国。因此,我们可以这样说,大洋洲的政府类型是由外来势力决定的。

其次,英国长期的殖民统治虽然剥夺了土著贵族在高层政治方面的决策权,但殖民治理模式对上层社会的影响是无处不在的,而他们又是殖民统治结束后的最大受益者。对此,斯塔夫里阿诺斯是这样评说的:“欧洲人的入侵不但影响了人们的生活方式,而且影响了人们的思维方式。不过,这时智力上起变化的主要是殖民地世界的少数上层阶级,而不是农民群众。正是上流社会的极少数人,懂得西方语言,熟悉欧洲的历史和现行政治。”[]殖民地走向自治的进程中,受过相当教育的当地传统贵族姑且称之为社会精英,他们成为殖民统治时期政府管理机构中的工作人员,或曰公务员。他们受到殖民统治者的重用,分担一部分的管理职责。与殖民者的共事经历使他们接受了西方的管理理念,获得了重要的管理经验,从而在殖民地实现自治之后,变为国家的直接管理者,一些人甚至创建了独立的政党,颁布党纲。而他们的后代也陆续接受西方教育,有的直接到国外留学深造,有的在西方人开办的学校接受现代教育。这些人无疑是该社会的上层,在该国的政治生活中发挥主导作用。

第三,殖民管理者的间接统治虽然避免了他们与被殖民者之间的正面或激烈的冲突,最大限度地维护了殖民利益,但是其消极影响在岛屿国家赢得自治或独立后日渐显现。

由于间接统治既保留了土著首领的权力,又保留了土著社会的制度,这实际上也就是保留了土著居民对部落的依附和忠诚。尽管这些部落(族)常在英国的殖民统治下结为一个行政实体,但各部落的土著居民与他们的首领对民族与国家的概念从未有过明确的认识。当殖民地纷纷建立起由多方政治力量参加的自治政府时,这个体现当家作主的民主方案执行起来却不那么得心应手,因为“所有被保存下来的对部落的忠诚,都成为了建立对国家忠诚的障碍。权力的分散,意味着独立来临之际,还没有人知道什么才是一个统一的民族国家”。所以,在非殖民化进程迅速发展之时,间接统治的消极影响便充分地暴露出来。其中最为突出的便是:通过间接统治所保留下来的传统社会及其制度,此时严重地束缚了现代国家的形成和发展,使这些殖民地在独立之初便埋下了社会长期分裂动荡的种子,从而极大地影响了这些国家和地区的现代化进程[]。太平洋岛屿国家中,巴布亚新几内亚就是其中的代表,而且这种“成长的痛苦”一直伴随着这个太平洋上最大的岛屿国家的现代化进程。

太平洋岛屿纷纷自治或独立,表明这些岛屿与其宗主国的关系已发生了根本性的变化,由此而给英国带来的挫折感是显而易见的,但让英国感到些许安慰的是,太平洋岛屿国家在赢得民族自治或国家独立之后,都留在英联邦之内。虽然英国不再像以前那样将自己的管理模式和法律制度强加于殖民地,但长期的殖民统治以及英国的法律制度,甚至英国人的生活方式对殖民地都有很大的影响。英国虽然衰落但仍不失为一个有影响甚至强大的国家,英国女王虽让人感到殖民统治的难以接受,但女王本人并不可憎。所以独立之后,这些岛屿国家中的大部分仍然效忠于英国女王,英国女王一如既往地是它们的国家元首。而一些国家在独立之后成立了共和国,有了自己的国家元首,但仍然留在英联邦内,因为效忠英国王室不再成为英联邦成员国的资格,共和政体也不再像过去那样是脱离英联邦的同义词。早在1950年印度宣布为共和国而留在英联邦就成为一个范例。

正因为如此,英联邦国家的政治制度(包括行政、立法和司法制度)及其观念形态(关于议会、文职人员、司法人员以及军队等方面的活动行为规范)深受英国的影响。许多英联邦国家,具有与英国类似的政治制度,有的是英国制度的直接仿制品,有的是根据当地的情况和需要对移植的英国制度进行改造而产生的变种[]。太平洋岛屿国家所推行的议会民主制度,都是以“威斯敏斯特模式”为榜样建立起来的,但由于国情不同,有的实行两院制,有的实行一院制。原则上,政府对议会负责,司法独立,实行法治,但在实践中,这一原则由于受到多种因素的制约而被不同程度地扭曲。


二 发育不良的政党制度

“在传统政体中没有政党;现代化中政体需要政党,但常常又不愿意有政党。”[]这是在现代化进程中出现的悖论。这在太平洋岛屿国家中体现得尤为明显。

太平洋岛屿国家的政党产生及其运作既带有一般政党的特点,但更多地打上了岛屿国家的地方色彩。概括起来,有如下特点:

第一,政党数量小,人数少,群众基础薄弱,政党的组建往往以种群或族群为基础。除巴布亚新几内亚目前在册的政党有42个外,其他岛屿国家的党派数量非常有限,有的国家甚至没有政党,如汤加、图瓦卢等国。而党派的形成与所在国种族的构成、社会经济的发展、人口数量的多少以及自治的经历等因素息息相关。如斐济,由于存在两大种族——土著斐济人和印度族人,而且人口相当,所以,在国家宪法的制定、政府人员的组成以及土地的开发利用等方面,两族往往立场相左,难趋一致。即使在同一族中,由于出身背景、受教育程度以及居住区域的不同,他们对同一问题的认识也不尽一致,所以,斐济出现了以两大族为分野,又以斐济族内部各派为标志的多党派局面。而巴布亚新几内亚的党派的产生倒不是由于种族的缘故,而是由于各地社会经济发展很不平衡,许多地方保存着原始社会的浓厚残余,反映在民族构成上,则表现为多部落结构,民族融合过程尚未完成。目前,全国仍有大小部落700多个。其中人数最多的有恩加人(18万)、钦布人(16万)、哈根人(12万)、卡马诺人(10万)、胡利人(8万)、克瓦人(5万)等等,而人数少的部落往往只有几百人,甚至几十个人[]

第二,政党的分散聚合异乎寻常地频繁。很多党派的形成没有经过长期的酝酿和精心的准备,没有严格的党章;组织程序较为混乱,没有正常的组织活动,其成员的数量也不确定,一个人在几年之内可以被几个党派所吸收。如所罗门群岛,独立后的每一届政府都是政党的联合。直到1989年,新当选的总理宣布他领导的人民联盟党已经成为这个国家历史上第一个一党制政府。然而,这一结果是在选举后他的内阁的一些成员改变其党派身份才实现的。但是在次年10月,这一成果某种程度上由于他解雇了5名部长、任命反对派成员取而代之而受到削弱。而政党基础较为发达的斐济也存在可比之处,很多党派的产生是由于某一个党派内部在某一问题上持不同看法而难以协调所致,或是出于大选前选举策略上的需要而临时组建,所以,这样的党派既难以持久下去,又无法深入群众,其结果是基层群众对党派缺乏信心,支持更无从谈起。因此,“处于现代化之中的政治体系,其稳定取决于其政党的力量,而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况,其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度”[]

第三,一些党派在国家的政治生活中没有什么影响。在斐济、库克群岛和瓦努阿图,政党在候选人选举、竞选以及政府的组建中发挥的作用较大,而发挥作用较弱的是基里巴斯、汤加、纽埃和瑙鲁,介于其中的是巴布亚新几内亚、所罗门群岛和西萨摩亚。在西萨摩亚,在20世纪80年代中期前,没有政党存在。事实上,某些国家虽然有多个党派的存在,但并未实现真正意义上的多党制。有的国家即便实行多党制,但名不副实,像瑙鲁就实行松散的多党制,主要有瑙鲁党(Nauru Party)和民主党(Democratic Party)等。

第四,在多党制国家中,由于政派群立,议席分散,各政党通常以联盟的方式参与执政,这是多党制的一个显著特点。然而,组成的议会与内阁成分复杂,议会党派往往政见不一,内阁意见难于趋同。多党联合政府只是各党在争夺权力时暂时妥协的产物,一般缺乏稳固的执政之基。政府内部的争论和倾轧达到一定程度,要么有关政党撤回阁员酿成内阁危机,要么议会宣布倒阁,造成政府走马灯似的更换,如瓦努阿图等国。近几年,瓦努阿图政局较为动荡。1998年3月,瓦举行全国大选。瓦努阿库党主席卡尔波卡斯任总理。1999年11月25日,瓦议会第二次全体会议开幕,反对党领袖莫尔金·史蒂文等提出对卡尔波卡斯政府的不信任案动议。卡为避免议会不信任案,在表决前主动辞职。美拉尼西亚进步党主席索佩在议会以28∶24票的微弱多数当选为新总理。美拉尼西亚进步党、民族联合党、温和党联盟、共和党和约翰·布鲁姆运动五个党派组成联合政府。2001年4月13日,瓦努阿库党和温和党联手在议会提出对索佩政府的不信任案,并以27∶25票获胜,瓦努阿库党主席纳塔佩担任总理并组成新政府。

大多数太平洋岛屿国家都沿袭了西方的政治体制,采纳了多党制度,但从实践来看,多党政治条件尚不成熟。其主要原因有以下几个方面:

第一,英国长期的殖民统治造成政党发育迟缓。即使在反对殖民统治进程中,萌生了带有鲜明色彩的民族主义的政党,但政党基础仍然薄弱,政治活动范围和空间都受到了限制,甚至还遭到打击,一些政党还被扣上“非法”政治组织的帽子。

第二,一些国家传统的贵族势力强大,王权自然也很强大,政党产生几无可能,因为“一个亲政君主不可避免地把政党看成分裂势力,不是对他的权威形成威胁,就是使他统一国家和实行现代化的努力大大地复杂化”;此外,“保守派反对政党,将政党视之为对现存社会结构的一种挑战……在不存在政党的情况下,政治领导权是从政府和社会的传统等级地位中衍生出来的。政党则是一大发明,对于建立在世袭制、社会地位或土地占有基础上的特权阶层的政治权力来说,它生来就是一种威胁”[]。汤加无党派存在的现实似乎极为典型地诠释了传统王权与现代政党的关系。传统势力的强大还可以延缓党派的形成,如西萨摩亚独立后,尽管在政治、文化、社会、经济各个方面发生了不少变化,但在萨摩亚历史上发挥了主导作用的玛他伊(酋长)制度不仅保留着,而且依然发挥着作用。玛他伊制度由来已久,其社会基础是阿依嘎,意即“扩大了的家庭”。社会单位是由数个以血缘或通婚关系联结的“扩大了的家庭”组成的村落和地区。所谓玛他伊,即一家之主、一村之首、一区之尊。头衔不一,尊卑有别。玛他伊经推举产生,负责氏族所委托的一切事务,如派工、分配和对外联系等。头衔不等的玛他伊,既是政治活动家,有选举权和被选举权,可以当议员,决定国家大事,又是农业经济活动家,可以安排生产与分配[]。玛他伊制度的存在使得20世纪60年代初就取得独立地位的西萨摩亚,直到80年代中期才出现政党[]

第三,本身固有的特点或弱点——小国寡民,在客观上限制了政党基础的扩大。如图瓦卢2000年有人口10500人,且绝大多数为图瓦卢人,占97%,基里巴斯人、欧裔人和其他族各占1%。汤加2000年为100281人,其中98%为汤加人,其余为欧洲人及其后裔和其他太平洋岛屿人,还有少数华人和印度人。而瑙鲁人口更是稀少,2000年有人口1.2万。其中58%为瑙鲁人,其他为南太平洋岛国人、华人、菲律宾人和欧洲人。基里巴斯2001年有人口84494人,90%以上属密克罗尼西亚人,其余为波利尼西亚人和欧洲移民[]。由于人口少,土著民族居于绝对主体地位,所以,利益同一性决定了以多元利益为基础的政党难成气候并发展壮大下去。

第四,有的国家独立的历史并不长,经济发展较慢,集团利益尚未形成,政党还处在发展过程中。像较早独立的萨摩亚距今也不过30多年的历史,而大多数岛屿国家是在20世纪70年代中后期才取得独立的。这样,作为政党前期的组织形式——集团势力尚未发育成熟,甚至还处在隐形状态之中。

政治发展从无尽头,可以说从没有哪一种政治体制解决了它面临的所有问题。但多党制的产生无疑是现代化进程中的一个积极现象,不仅是因为政党为各集团利益的聚集和表达提供了有效的架构,而且政党的出现表明,“在新兴的民族国家中,政党对社会整合也起着一定的凝聚作用。在原有的统治机构瓦解之后,政党也许是唯一能重建国家的政治组织形式,也是唯一能动员群众参与政治的组织形式,就这点而言,政党的出现,不论它具有怎样的形式,不论它怎样言行不一,也毕竟是一个划时代的变化。”[]所以,对大多数太平洋岛屿国家来说,尽管多党制带来了政局上的不稳定,甚至对一些国家的持续发展产生过负面影响,但从长远来看,这是整合社会资源、提高政府效率,加强民主,帮助选民对国家发展树立信心的有益举措。


三 各具特色的政治体制

太平洋岛屿国家独立后都留在英联邦内,但与英国宪政上的关系不尽相同,体现了岛屿国家独特的政治体制。有的仍奉英国女王为国家元首,有的则选举自己的国家元首,实行总统制,有的还是沿袭古老的政治传统,实行国王制。

承认英国女王为国家元首的岛屿国家和属地有所罗门群岛、图瓦卢、巴布亚新几内亚、库克群岛、纽埃以及1987年前的斐济等。这些国家的宪法都规定独立后仍为英联邦成员国,保留英女王为国家元首。女王的代表要么是总督,要么是高级专员。不管他们是什么样的身份,但是有一点是显而易见的:这就是他们对所在国家和属地的影响在逐步地减弱,他们的地位多半是象征性的和程序上的,如1986年6月图瓦卢修改宪法,总督就失去对政府所提建议的否决权。在上述国家和属地,宪法条款以及其他规定则使行政权力归于首相或总理之手。首相或总理由议员选举产生,然后报女王的代表正式批准。首相为内阁之首,内阁对议会负责。

基里巴斯、瑙鲁、瓦努阿图等国在取得民族独立后,便建立了共和国,实现总统制,但仍留在英联邦之内。

在实行总统制的国家里,总统产生的方式和享有的权利大小千差万别。基里巴斯和瑙鲁的总统既是国家元首,又是政府首脑。基里巴斯的内阁称部长委员会,由总统、副总统、部长和检察总长组成,这与通常的以总理或首相为首的内阁制有所不同。基里巴斯总统由议会提名,经公民投票产生,任期4年,连任不得超过3届。瑙鲁总统也是由议会选举产生,但总统兼任外交、公共事务、投资、工业、建设、住房和民航部长等,瑙鲁人认为总统的双重身份是合理的,因为他们的国家小,没有必要分设总统及内阁总理。总统按照他的双重身份,行使宪法赋予的职权。如批准内阁或任命阁员担任各部部长,主持内阁会议等。瓦努阿图宪法是1979年制定的,1980年生效。宪法规定:总统由议会和地方委员会主席组成的选举团选举产生,任期5年。立法权归议会,行政权归部长会议(内阁)。总理由议会选举产生,内阁部长由总理任命。

萨摩亚实行元首制。该国宪法规定国家元首由议会选举产生,任期5年。第一任元首为终身制。现任元首是1962年就任的马列托亚·塔努马菲利第二殿下(H.H.Malietoa TanumafiliⅡ)。除元首外,还设立代表委员会,委员不超过3名。其职能是,一旦元首出缺或不能行使职务时,代行国家元首的职权。

实行国王制的要数汤加。汤加现任国王陶法阿豪·图普四世(Taufa’ahau Tupou Ⅳ),1965年12月16日继承王位,1967年7月4日登基。在汤加,国王被认为是始祖嫡系的后裔,而全体汤加居民都是这同一始祖的后代。因而,所有的汤加人都是国王的亲族。汤加的政治统一,正是建立在对族长忠诚的基础上的。20世纪70年代,汤加一直保持着它的古老传统,那些有势力的世袭贵族掌握着大部分政权。这些人是达官贵人,受王室的庇护。虽然,国王的严格管理具有强烈的封建色彩,但国内局势却是稳定的。各个酋长对他们的传统职责也能自觉遵守。汤加国王掌握军政大权,其权力远远大于欧洲的立宪君主。议长、内阁大臣和外岛的两名行政长官等高级官员,以及地方官员均由国王任命。国王有权决定何时召开立法会议,并且享有立法议案的否决权。汤加现行宪法最早由国王乔治·图普一世于1875年颁布。宪法规定汤加实行君主立宪制,政府由以下三部分组成,即国王统辖的枢密院和内阁、立法院、司法部。

众所周知,议会制度发端于西欧,是建立在政党制度之上的。换言之,议会是平衡各党派政治利益的场所。太平洋岛国都采用了英国的议会制度。这是英国殖民制度的遗产,也是殖民地人民在经过不同形式的斗争之后参与国家立法工作和管理工作的重要方式。在结束殖民统治赢得自治或独立之后,议会制度无疑是新国家制度的重要内容,也是结束殖民统治之后人们行使国家主权管理的重要手段。

由于政党基础薄弱,所以,太平洋岛屿国家尽管照搬了西方的议会制度,但大多数岛屿国家都实行一院制。在一些国家,国家元首也是议会成员,这样,议会就不仅仅是个立法机构,而且还是一个权力执行部门。

多党制是实行两院制议会的前提,但多党制的国家并非一定实行两院制。如瓦努阿图就实行一院制议会。每年举行两次例会,应议员多数、议长或总理的请求,议会可举行非常会议。在多党制的巴布亚新几内亚也实行一院制议会。

在岛屿国家中,只有斐济实行两院制议会。斐济议会实行两院制,设众议院和参议院,任期均为5年。议案由众议院讨论通过,参议院认可后,交总统签字。然后自政府《公报》公布之日起生效。众议院是斐济最高立法机构,有71席,其中民族议席46席(土著斐济族23席、印度族19席、罗图马岛人1席、其他族3席),按各自民族选区分别进行选举。除民族议席外,余下25席是开放议席,分选区但不分民族自由选举产生。每5年举行一次大选,获议席最多的党组成多民族党派联合政府。拥有10%以上众议院席位的党均有权参与组阁。参议院有32席,其中14席由大酋长委员会提名,9席由总理提名,8席由众议院反对党领袖提名,1席由罗图马岛酋长理事会提名,最后都须经总统批准,总统不参与提名。斐济是一个由总督制到总统制的国家。现任总统由大酋长委员会任命[]

有人认为,太平洋岛屿国家中两院制议会的缺乏给予联邦、准联邦或分权制政府以宪法上的义务——联邦中的第二议院常常代表州、地方或某个特殊阶层的利益。如一些国家的宪法为代表传统酋长的利益提供了单独的议院或议会,主要讨论诸如土地和习俗的事务。像库克群岛的酋长院和斐济的大酋长会议等。库克群岛的酋长院成立于1966年。由代表各岛的20名酋长组成。主要职能是就土地使用和传统习俗向议会和政府提出建议。在通常情况下,这些机构可能只是一个象征,但是斐济的大酋长会议则不同,在1989年政变后,它成为斐济政治操控的中心以及斐济人立法的源泉。在1990年宪法制定中,大酋长会议起到了决定性作用,从而确保了斐济土人在政治上的特权地位[]

在威斯敏斯特体制中,行政机关向议会负责的原则并非在所有岛屿国家都行得通。在多党制国家或传统王权势力相对薄弱的地方,这一原则在政治实践中尽可能多地体现出来。如在巴布亚新几内亚的宪法中就将这一原则具体化了,议会可以对政府的某一部长或作为一个集体的政府投不信任票。为确保议会有效行使权力,宪法还规定握有行政大权的总理不得靠提前举行大选等带有威胁性的手段来阻止议会的投票权,但同时也对议会行使这种权力作了某些政治上的限定,谨防滥用。这一民主原则使得自独立后至20世纪80年代末,巴布亚新几内亚政坛几易其帜。由于对这种形势感到失望,1989年11月,纳马留(Namaliu)总理在政府的预算案被议会通过后,索性解散了议会,直至翌年7月。这种开创先例的做法似乎又真正回到威斯敏斯特的既定轨道。

绝大多数立法机构的人员是通过成人普选制而选举产生的。从1962年起,西萨摩亚只有家族的首领才有选举权,但是1990年后,成人普选制又得以恢复。绝大多数国家采用了一次投票决定制,即在一次投票中获票最多者自然当选。这种程序简单的投票方法常常出现一些不寻常的结果,即选举出来的人的票数往往只是简单多数。如1987年巴布亚新几内亚的议会选举,由于投票被平均分摊在众多候选者身上,结果在克罗瓦吉(Kerowagi)的获胜者仅得到8%的选票[]。这似乎又违背了民主制所体现的大多数原则,但是如果采取多轮投票以体现多数原则,这在太平洋岛屿地区又似乎是件很难办到的事情。由于岛屿众多且较分散,相互之间不甚往来,部族利益至上,所以,多轮投票的结果很可能是一个简单结果的重复。

太平洋岛屿国家的司法制度较为健全。岛屿国家基本上都设有最高法院(又称国家法院或上诉法院)、地方法院和土地法院。最高法院在维护国家政治秩序方面有时发挥了不可替代的作用,如在政变较为频繁的斐济,最高法院往往扮演仲裁者的角色。而地方法院和土地法院则维护地方治安、解决当地居民的土地纠纷等方面发挥了重要作用。这一套司法体制大都是在殖民时期建立的,独立后变动不大,但与宗主国的司法联系越来越松懈,体现了各岛屿国家司法越来越独立的趋向。


四 政治现代化的目标:扩大政治参与

政治现代化在现代化的所有指标体系中也许是最难把握的,但政治现代化是现代化进程中最敏感的因素。政治现代化的参数较为复杂,但大众参与政治的民主化进程无疑是一个重要目标。

太平洋岛屿国家都不同程度地存在政治参与范围不广的问题。这些问题在传统王权国家中存在,在所谓的多党制国家也较普遍。就太平洋岛屿国家来说,阻碍大众参与政治的因素很多,有些是传统的因素,有些是人为设置的障碍。扩大政治参与途径已成为这些国家在现代化进程中遇到的一个瓶颈问题。

首先,根深蒂固的等级观念阻碍了民主进程,将广大的中下层挡在管理大门之外。传统社会的等级关系像一张无形的网,将不同身份和不同社会地位的人圈定在各自特定的位置,从而形成王族的世袭地位、贵族的至高无上以及平民社会地位低下这样一个等级秩序。这在汤加和瑙鲁体现得最为明显。如汤加社会就分为王族、贵族和平民三个阶层。1999年全国共有33名贵族。在议会选举中,33个贵族家庭拥有9个议席(1∶4),而10万普通民众也只有9个议席。贵族的特权地位仅此可见一斑[]

其次,种族或族群上的不平等也限制了公民对政治的参与。大多数太平洋岛屿国家都是土著居民居多数的国家。在这些国家当中,外来的少数民族由于人数上微不足计,对主流社会构成不了威胁,但在这些国家中仍然存在土著内部族群地位上的不平等。如在瓦努阿图,选举须确保说法语的少数特权阶层在议会中拥有代表权。在巴布亚新几内亚,高地人与巴布亚人之间的紧张关系,就是源于对巴布亚人早期特权的保护。所罗门群岛也存在类似情况。族群地位悬殊的直接后果是这些国家内部族群冲突不断,进而影响政治稳定。每一次流血牺牲都是现代化进程中的一次倒退。而斐济则是另一番景况。斐济宪法确保斐济土人的特权地位,则让人数上处于优势地位的印度人的不满情绪不断地高涨。这两大种族之间的矛盾与斗争成为困扰斐济现代化进程的一大难题。

第三,性别上的差异成为社会地位不同的依据之一。

太平洋岛屿国家尽管在宪法上不存在对女性的歧视,但是传统社会的尊卑观念和性别差异决定了女性社会地位尤其是政治地位的低下。如在瓦努阿图的各个村落中,都有着复杂的社会组织和严格的村规。在这里,村民们必须严格遵守所有的规定。每个村庄外都有一座神堂,当地居民称之为“加木耳”。这种神堂是专门为村子里的男人修建的,男人在这里结社组织,严守秘密。凡是组织以外的人,就连会员的妻子和子女,都不能介入这一组织的事务。在神堂内,会员们十分秘密地供奉神像,按时在此处举行各种仪式,或是聚集在此开会、聊天。妇女或小孩绝对禁止靠近神堂,否则,她们会遭到全村人指责。在男人的社会里,阶级制度分明,阶级越高,权力也随之增大,地位最高的人便是全村的酋长[]。基层组织如此,国家权力机关更是乏善可陈。女性部长、女性议员少得可怜。有些国家的行政机关和立法机构,连女性的影子都找不到。

如果现代化是不可避免的,那么怎样才能扩大政治体制的权力使它能被承受呢?不同政体的国家,寻找这一问题的答案可能有所不同。就太平洋岛屿国家来说,做到以下几点似乎是非常可取的。

第一,传统王权体制必须适时进行调整,以适应现代形势发展之需要。

在传统政体国家中,扩大政治参与似乎不是一朝一夕的事情,它遇到的阻力是强大的君主政体。现代化并不必然要废除君主制,但这种政体对社会的影响越小,就越能推动社会的进步,从而也能实现巩固自身的目的。正如亚里士多德所言:“君主享有的特权领域越小,其权威越能持久而不受侵害。”君主制必须对自身存在的方式以及对社会的影响程度作适应形势的变革。作为一种制度的君主政体,其传统性质使之难于形成政治参与的现代途径和机构。在现代化的早期阶段,现代化的成功有赖于加强这一传统制度的权力,而现代化的进程则逐渐削弱了传统制度的正统性。君主政体不能适应扩大了的政治参与的需要,最终也就限制了君主社会改革创新的能力。君主的效力有赖于他的正统性,而正统性的下降则有损于他的效力[]。因此,从这个意义上看,太平洋岛屿中某些传统的君主制国家,在现代化的道路上,其自身改革所具有的现实意义和对国家发展所具有的战略意义也就不言而喻,因为现代化的发展需要社会各方力量的共同参与,使整个社会处在一个相对和谐的状态,而采用排斥或歧视的做法只会导致公开的或隐蔽的内乱和叛离。

其次,就全民阶层来说,发展教育,培养和提高公民的参政意识是当务之急。公民参政意识或参政水平的提高有赖于公民自身素质的提高,而教育是提高公民文化素质的有效手段。太平洋岛屿国家的教育发展总体水平都不高,突出表现在文盲比例较高,接受教育的层次不高,大多数人只接受过中小学教育,高等教育尤其是大学教育显得缺乏,有些岛屿国家甚至没有大学或类似的教育机构。此外,太平洋岛屿国家基本上都处在农业社会阶段,农村人口占绝对多数。这种状况给政府决策层在制定教育发展计划方面带来了不小的压力。如何发展农村教育,提高农民的文化素质,让他们逐步认识到教育与脱贫、教育与个人权益保护的关系,直至最终使他们自觉地关心国家大事,乃至参与国家事务的管理,这是一项艰巨的任务。在这种情况下,制定一个切实可行的教育发展计划就显得尤为重要。我们认为,1940年威廉·格罗夫斯在他的所罗门教育视察的报告中指出的教育必须走对广大岛屿土人适用的道路的教育理念,虽然时间已经过去了大半个世纪,但仍不失为一个有效可操作的教育纲要。威廉·格罗夫斯说道:

“凡熟悉这个保护地的人都清楚地知道,本地区发展的自然基础是依靠密切结合的农村社会组织和生活。在制订任何旨在发展和加强广大人民群众社会生活的任何教育方案时,必须认识到这点;要把注意力集中在农村利益和活动范围这个焦点上,并且结合小村庄以及乡村的需要。这个方案的目标,一定要在医药卫生、粮食、住房、儿童保护、道德生活、妇女地位和精神面貌等方面的农村社会水准得到改善。它必须努力丰富和稳定在农村自然环境中的当地生活,并调整当地生活的组织,以适应现代的条件和需要……第一步就是要获得当地最优秀的人才,按照所要求的方式方法,训练领导队伍,增强他们对农村生活的爱慕(不是模仿成半通半不通的欧洲形式);在具有同情心的欧洲人指导和支持下,给予这些领导人以发挥领导能力和应用他们的特殊训练技能的余地。‘所谓最优秀的人才’不一定是按照欧洲人学校的概念而言。”[]

鼓励社会公众参与是推进一个国家政治体制优化的最有效的措施之一。公众参与决策进程的方式或途径很多,如参与高层决策会议,通过议会的形式以及其他公开磋商的方式等,但公众的参与必须是真诚的,不能搞形式主义。政府必须认真地对待这些问题,让公众确信政府的做法。政府还必须给予公众准备参与的足够时间、资源以及接近必需的信息,而作出的决定也必须给予充分的解释。

第三,处理好中央政府与地方政府权力分配的关系,坚持种族平等和族群平等,这是某些太平洋国家实现政治民主化或现代化进程中所必须处理好的一个敏感问题。像所罗门群岛、巴布亚新几内亚和斐济等国都不同程度地存在上述问题。20世纪80~90年代见证了这些国家政治民主化进程中在权力分配、种族平等等方面处理不当而导致的暴力事件和政治动荡局面。事实证明,“权力下放能够使政府摆脱不必要职责,集中履行核心职能,从而提高政府能力。但是,不适当地下放也能够破坏这种能力。……加强地方责任,有利于公民参与,让地方决策者对其行动负责,其职务取决于公民对其业绩的评价,能改善地方服务的提供,促进地方经济发展,增加地方政府收入”。但是要避免权力下放可能带来的后果,如政府间财政关系失衡影响客观经济失衡,服务供给的地区差别和不平等扩大,地方争夺导致资源配置失当等。在种族政治权利平等方面,要坚持多样性与代表制的原则。如果落后的集团没有足够的办法反映其利益,那么直接的冲突就会由此而生。代表着民族差异的政治精英对权力的角逐和对实权的瓜分只能是火上浇油。所以,须实行权力下放、民族自治、优待少数民族等[]

独特的地理环境、历史和文化使得岛屿国家在实现政治民主化或现代化的进程中,的确存在诸多一时仍难以克服的困难或阻力,但政治民主化是大势所趋。我们高兴地看到,20世纪70年代以来,一些太平洋岛屿国家中出现了有利于政治民主化的积极现象,如在王权强大的汤加,汤加人曾以自己拥有一个世袭的君主而骄傲和自豪,这种君主政体不仅实现了汤加政治上的独立,而且领导其人民进行了独立后卓有成效的经济建设工作。然而自独立后,西方科学技术和文化以及与此相关的道德标准,对汤加人尤其是汤加青年人的冲击愈来愈大,因而,汤加传统文化面临着严峻挑战。随着青年人教育水平的不断提高,他们的政治观念也发生了变化。在一些青年人的心目中,国王和贵族的尊严已经不那么重要了。当全球社会形成的脚步声越来越近时,汤加人也对千百年来一直遵从的君主政体的权威提出了质疑:为什么别的国家纷纷走上了共和国,而自己却仍钟情于传统的政体?汤加社会这种反传统君主制力量的出现表明,随着社会的进步,新的政治团体出现了,它们可能赞成君主政体的现代化趋向,但却不赞成作为一种制度的君主政体。而在另外一些国家,公民的参政意识明显增强,参政热情颇高,这可以从参加竞选的人数以及选民人数来衡量。如巴布亚新几内亚,1987年,平均14人去竞争1个议席,比上一次选举增加了35%。在瓦努阿图,早在1979年就有92%的登记选民走到了投票箱前。

人民是发展的手段和目的。扩大政治参与对太平洋岛屿国家的政治稳定和社会发展至关重要。因为从长远观点来看,政治制度的合法性则有赖于更广范围的社会集团参与其中。选举、议会和政党是现代社会中组织此种参与的办法。随着教育的发展以及社会的进步,太平洋岛屿国家的政治民主化进程必将加快其步伐。